در این یادداشت تحلیلی پیشران می خواهیم به سوال پاسخ بدهیم که چرا سیاست های صنعتی شکست می خورند و راهکار برونرفت از این شکست چیست. تقریبا همه دولتها در طول تاریخ، شکلهایی از سیاست صنعتی را تجربه کردهاند؛ یعنی مجموعه سیاستهایی که با هدف رشد صنعت و حرکت اقتصاد از کشاورزی کمبازده به سمت تولید پربازده طراحی میشوند. با این وجود، نتیجه سیاستهای صنعتی در بسیاری کشورها ناامید کننده بوده است. به نظر میرسد به جز معدودی از کشورها این سیاستها غالبا با شکست مواجه شدهاند. برای مثال در هند، با وجود رشد اقتصادی ۷ درصدی در دهه گذشته و اجرای سیاستهایی نظیر تولید محصولات در داخل کشور (Make in India)، سهم بخش صنعت حدود ۲۵% از تولید ناخالص ملی است. این عدد همان سطحی است که در ۱۹۸۰ قرار داشت. این وضعیت برای کشورهای جنوب صحرای آفریقا و خاورمیانه نیز صدق میکند.
دلایل ناکارآمدی سیاست های صنعتی چیست؟
بر اساس دیدگاه شانتایانان دیواراجان، سه دلیل ناکارآمدی سیاست های صنعتی عبارت هستند از:
- Distortions: وجود انبوهی از ناکارآمدیها
- Political Capture: اسارت سیاست در دست گروههای ذینفع
- Firms not sectors: تمرکز بر بخشها به جای بنگاهها
وجود انبوهی از ناکارآمدیها
یکی دلایل اینکه چرا سیاست های صنعتی شکست می خورند، وجود انبوهی از ناکارآمدیها است. مدلهای اقتصادی مدافع سیاست صنعتی، معمولا فرض میکنند یک شکست بازار خاص وجود دارد و با مداخله دولت میتوان آن را اصلاح کرد. با این وجود، واقعیت اقتصادهای در حال توسعه پر از ناکارآمدیهای همزمان، از مقررات سختگیرانه کار گرفته تا یارانههای انرژی و ضعف زیرساختها است.
در چنین شرایطی، اصلاح یک شکست بازار بدون توجه به سایر موانع میتواند نتیجه معکوس داشته باشد. بهعنوان نمونه، رشد صنعت فناوری اطلاعات در هند نه به دلیل حمایت مستقیم دولت، بلکه به این خاطر رخ داد که صنعت تولیدی گرفتار قوانین کار و ضعف زیرساختی بود و فضا برای خدمات دیجیتال باز شد. در کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا نیز یارانههای سنگین انرژی موجب شده صنایع انرژیبَر رشد کنند؛ در حالیکه ظرفیتهای انسانی و مهارتهای موجود در این کشورها کمتر بهکار گرفته شدهاند. بنابراین، بهجای سیاستهای صنعتی، دولتها باید ابتدا بزرگترین ناکارآمدیهای ساختاری را شناسایی و اصلاح کنند.
اسارت سیاست در دست گروههای ذینفع
از دیگر دلایل اینکه چرا سیاست های صنعتی شکست می خورند، اسارت سیاست در دست گروههای ذینفع است. یکی از چالشهای جدی سیاست صنعتی، خطر تسخیر آن توسط گروههای ذینفع و صاحبان قدرت است؛ به این معنا که سیاست به جای خدمت به توسعه اقتصادی، در خدمت منافع محدود یک گروه خاص قرار میگیرد. نمونه بارز این مسئله در تونس دوره بنعلی دیده شد؛ جایی که بخشهایی مانند بانکداری، مخابرات و حملونقل بهدلیل منافع خانوادگی حاکم، از رقابت داخلی و خارجی محافظت شدند. نتیجه این شد که بنگاههای وابسته به حکومت سهم بسیار بیشتری از سود اقتصاد را به دست آوردند، در حالی که رقابتپذیری بخش صادراتی تضعیف شد.
این مسئله محدود به تونس نیست و در بسیاری کشورها دیده میشود. از همین رو، قبل از اجرای هر سیاست صنعتی باید پرسید چه مکانیزمی مانع از اسارت آن در دست گروههای پرنفوذ خواهد شد؟ یکی از راهکارها میتواند شفافسازی عمومی و افزایش آگاهی شهروندان از رابطه بین رانتخواری و رکود اشتغال باشد تا فشار اجتماعی مانع انحراف سیاستها شود.
تمرکز بر بخشها به جای بنگاهها
آخرین دلیلی برای پاسخ به اینکه چرا سیاست های صنعتی شکست می خورند، تمرکز بر بخشها به جای بنگاهها است. سیاستهای صنعتی سنتی غالبا به دلیل نبود دادههای تاریخی بنگاهها، بر انتخاب بخشهای برنده تمرکز داشتند اما تجربه نشان میدهد که این رویکرد نادیده گرفتن واقعیت است؛ چراکه در عمل، این بنگاهها هستند که تجارت میکنند و نه بخشها.
دادههای جدید در کشورهای در حال توسعه نشان دادهاند که حتی در یک بخش مشخص، تفاوت عملکرد بنگاهها بسیار زیاد است. برخی از بنگاهها به صادرکنندگان موفق جهانی تبدیل میشوند و برخی دیگر حتی در بازار داخلی هم دوام نمیآورند. این یافته موجب شده نگاهها از حمایت کور از بخشها به سمت تقویت ویژگیهای مشترک بنگاههای موفق نظیر کیفیت مدیریت، رعایت استانداردهای بهداشتی و صادراتی، توان نوآوری یا بهرهگیری از شبکههای جهانی تغییر کند.
علاوه بر این، روشن شده است که سیاستهای کلان مانند نرخ ارز یا مقررات بهطور یکنواخت بر همه بنگاهها اثر نمیگذارند؛ بلکه برخی را تقویت و برخی دیگر را تضعیف میکنند. بنابراین سیاست صنعتی موثر باید از تمرکز بر «بخش» فاصله بگیرد و توانمندسازی «بنگاه» را هدف اصلی خود قرار دهد.
